Государственный мониторинг окружающей среды. Государственный экологический мониторинг
Он же мониторинг окружающей среды, содержит совокупность мер, направленных на контроль, наблюдение за окружающей средой, аналитику качества и функционирования отдельных её составляющих и прогнозирование преобразований внутри экологических систем природы.
Являя собой огромную и разветвлённую систему, государственный экологический мониторинг решает множество задач, в частности проверку планов и реализованных мероприятий, направленных на природоохранную деятельность, контроль над соблюдением рационального и правильного применения земельных и водных природных ресурсов, применения средств для оздоровления экологии, осведомление людей о состоянии среды и возникновении опасности для населения. должен выявить источники загрязнений, спрогнозировать и оценить опасность от предполагаемых источников и предложить способы устранения следствий негативного воздействия. Решает эти задачи непосредственно служба государственного экологического контроля , являющаяся частью глобальной системы контроля над экологией. Под юрисдикцию службы попадает то, что мы называем, окружающей природной средой (землю, воздух, воду, животные и растений), сегмент производства, хозяйственный сегмент и непосредственно общество, в котором мы живём.
Экологический мониторинг окружающей среды
Из-за того, что развитие человечества постоянно направленно на освоение новых земель, вод и других природных ресурсов, велика вероятность нанесения вреда посредством вмешательства в привычный ход событий. Подобные действия без должного контроля могут привести к экологической катастрофе. Даже сейчас при работающих системах экологического мониторинга , мировая общественность обсуждает проявление угрозы глобального потепления, вымирания редких видов животных и так далее. Всё это, по мнению экологов, связано с антропогенной деятельность, то есть деятельностью человека. Целью экологического контроля является поддержания нашей экосистемы на достойном уровне, недопущение ухудшения экологических условий, предотвращение загрязнений почвы, гидросферы и атмосферы.
Мониторинг экологической среды должен давать оценку продуктивности и действенности мероприятий, направленных на деятельность по охране природы и особенно мероприятий в отношении сферы строительства зданий, сооружений и транспортных путей, а также действий в сфере земельного хозяйства.
Система экологического мониторинга
В общей классификации выделяют несколько видов :
- биоэкологический,
- геосистемный (природный и хозяйственный)
- биосферный (глобальный)
Но следует отметить, что такое разделение даёт лишь представление о том, на какие категории делятся исследования относительно контроля в данном вопросе. Чтобы понять, как работают органы государственной власти России, нужно проследить иерархическую цепочку от самого низкого уровня, органа имеющего максимальные легитимные полномочия. Подробнее об этом в подразделе об уровнях экологического мониторинга. Среди же видов экологического мониторинга окружающей среды можно выделить ещё несколько. Геофизический мониторинг охватывает и контролирует элементы неживой природы, анализирует мутность воды, загрязнения почвы, изменениями атмосферы. Климатический мониторинг экологической среды занимается анализом и прогнозом глобальных изменений климатических условий в определённых регионах, зонированием и перераспределением зон. Этот вид мониторинга занимается изучением крупных природных факторов, влияющих на климатообразование, таких как океаны, ледники и атмосфера в целом.
Следующий тип – биологический. Он направлен на контроль флоры и фауны нашей окружающей среды. Подконтрольные органы должны своевременно замечать изменения в популяциях определённых видов животных, уменьшение числа растений, выявлять причины и предпринимать меры по устранению негативных последствий. Ещё один подвид системы экологического мониторинга – это мониторинг здоровья населения, который следует выделить как самостоятельный блок. Он отвечает за анализ состояния здоровья и жизнедеятельности населения вследствие воздействия на него экологии и построение взаимосвязей между ними.
Уровни экологического мониторинга
На низшей иерархической ступени находятся органы государственного контроля, которые реализуют свои задачи в рамках небольших площадей, отдельных участков. Это называется детальным уровнем экологического мониторинга.
Локальные системы государственного экологического мониторинга также объединяются и переходят в новые системы, называемые региональными. Они реализуют свои полномочия в рамках края, области. В определённых случаях из-за небольших площадей региональная система может включать несколько областей.
В пределах одной страны региональные системы (как и в Российской Федерации в частности) объединяются в единую национальную или государственную систему. Это можно назвать национальным уровнем мониторинга экологической системы нашей страны.
Если идти дальше, то следует выделить ещё один наиболее крупный уровень экоконтроля – глобальный. Мировое сообщество в рамках экологической программы ООН попыталось придти к согласию между странами в вопросе экологии и разработало свод правил, став системой глобального экологического контроля. В общем понимании такая система должна отслеживать все процессы, которые происходят в конкретных регионах нашей планеты, которые каким-либо образом могут отразиться на окружающей среде и нормальной жизнедеятельности человека. При этом антропогенному фактору уделяется огромное внимание во избежание плачевных последствий, свидетелями ярких примеров которых мы стали, – Чернобыльская АЭС и Фукусима.
Государственный экологический мониторинг осуществляется в рамках единой системы государственного экологического мониторинга федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, посредством создания и обеспечения функционирования наблюдательных сетей и информационных ресурсов в рамках подсистем единой системы государственного экологического мониторинга, а также создания и эксплуатации уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти государственного фонда данных. Мониторинг окружающей среды - система долгосрочных наблюдений за состоянием окружающей среды, оценки и прогноза изменений состояния окружающей среды под воздействием природных и антропогенных факторов. Единая система государственного экологического мониторинга создается в целях обеспечения охраны окружающей среды. Задачами единой системы государственного экологического мониторинга являются: · регулярные наблюдения за состоянием окружающей среды, в том числе компонентов природной среды, естественных экологических систем, за происходящими в них процессами, явлениями, изменениями состояния окружающей среды; · хранение, обработка (обобщение, систематизация) информации о состоянии окружающей среды; · анализ полученной информации в целях своевременного выявления изменений состояния окружающей среды под воздействием природных и (или) антропогенных факторов, оценка и прогноз этих изменений; · обеспечение органов государственной власти, органов местного самоуправления, юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, граждан информацией о состоянии окружающей среды. В соответствии с законодательством проводится мониторинг как окружающей среды в целом, так и ее отдельных компонентов - земли, вод, атмосферного воздуха и других природных объектов(подсистемы единой системы государственного экологического мониторинга) . Законодательством предусматривается проведение: · государственного мониторинга окружающей среды; · негосударственного мониторинга окружающей среды. Так, Положение об оценке воздействия намечаемой хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду в Российской Федерации обязывает юридические лица и граждан-предпринимателей разрабатывать предложения по программе экологического мониторинга на всех этапах реализации намечаемой хозяйственной и иной деятельности. Государственный мониторинг окружающей среды осуществляется в целях наблюдения за состоянием окружающей среды, а также в целях обеспечения потребностей государства, юридических и физических лиц в достоверной информации, необходимой для предотвращения и (или) уменьшения неблагоприятных последствий изменения состояния окружающей среды. Порядок организации и осуществления государственного мониторинга окружающей среды устанавливается Правительством РФ. Наиболее солидной базой мониторинга обладает Росгидромет (ФС по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды), являющийся специально уполномоченным государственным органом в данной сфере. Органами Росгидромета проводятся следующие основные виды наблюдений: · за состоянием загрязнения воздуха в городах и промышленных центрах; · за состоянием загрязнения почв пестицидами и тяжелыми металлами; · за состоянием загрязнения поверхностных вод суши и морей; · за трансграничным переносом веществ, загрязняющих атмосферу. Одним из основных результатов проведения мониторинга окружающей среды является получение данных о ее состоянии. Федеральным законом "О гидрометеорологической службе" предусмотрено создание единого государственного фонда данных о состоянии окружающей природной среды, ее загрязнении (ст. 15). Единый государственный фонд данных представляет собой упорядоченную, постоянно пополняемую совокупность документированной информации о состоянии окружающей природной среды, ее загрязнении, получаемой в результате деятельности заинтересованных федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, физических и юридических лиц независимо от их организационно-правовой формы в области гидрометеорологии и смежных с ней областях, мониторинга состояния окружающей природной среды, ее загрязнения. Он формируется на основе сбора, обработки, учета, хранения и распространения документированной информации о состоянии окружающей природной среды, ее загрязнении. Данные мониторинга природной среды служат основой для ведения государственных кадастров природных ресурсов, а также для принятия экологически значимых хозяйственных и иных решений. 48.
Вы также можете найти интересующую информацию в научном поисковике Otvety.Online. Воспользуйтесь формой поиска:
Еще по теме Государственный мониторинг окружающей среды.:
- 26. Наблюдение за состоянием окружающей среды (мониторинг). Национальная система мониторинга окружающей среды (НСМОС)
- 19. Понятие и общая характеристика государственного управления в области природопользования и охраны окружающей среды. Принципы государственного управления в области природопользования и охраны окружающей среды.
- 54) Государственный учет в сфере охраны окружающей среды. Государственные природноресурсовые кадастры.
- 20. Механизм государственного управления в области природопользования и охраны окружающей среды: методы, формы, функции управления. Соотношение административных и экономических методов управления в области природопользования и охраны окружающей среды.
- 9. Использование достижений научно-технического прогресса с целью охраны и оздоровления окружающей среды и здоровья населения. Анализ состояния здоровья в зависимости от характера и уровня загрязнения окружающей среды.
Глава 11. Государственный экологический мониторинг § 1. Экологический мониторинг: понятие и виды
Мониторинг окружающей среды (экологический мониторинг) - комплексная система наблюдений за состоянием окружающей среды, оценки и прогноза изменений состояния окружающей среды под воздействием природных и антропогенных факторов.
Экологический мониторинг включает в себя мониторинг атмосферного воздуха, земель, лесов, водных объектов, объектов животного мира, уникальной экологической системы озера Байкал, континентального шельфа Российской Федерации, состояния недр, исключительной экономической зоны Российской Федерации, внутренних морских вод и территориального моря Российской Федерации.
Государственный мониторинг окружающей среды (государственный экологический мониторинг) - это мониторинг окружающей среды, осуществляемый органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации в соответствии с их компетенцией.
Государственный мониторинг окружающей среды (государственный экологический мониторинг) осуществляется в соответствии с законодательством Российской Федерации и законодательством субъектов Российской Федерации в целях наблюдения за состоянием окружающей среды, в том числе за состоянием окружающей среды в районах расположения источников антропогенного воздействия и воздействием этих источников на окружающую среду, а также в целях обеспечения потребностей государства, юридических и физических лиц в достоверной информации, необходимой для предотвращения и (или) уменьшения неблагоприятных последствий изменения состояния окружающей среды.
Информация о состоянии окружающей среды, ее изменении, полученная при осуществлении государственного мониторинга окружающей среды (государственного экологического мониторинга), используется органами государственной власти Российской Федерации, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления для разработки прогнозов социально-экономического развития и принятия соответствующих решений, разработки федеральных программ в области экологического развития Российской Федерации, целевых программ в области охраны окружающей среды субъектов Российской Федерации и мероприятий по охране окружающей среды.
§ 2. Порядок осуществлениягосударственного экологического мониторинга
В соответствии со ст. 63 ФЗ "Об охране окружающей среды" порядок организации и осуществления государственного мониторинга окружающей среды (государственного экологического мониторинга) устанавливается Правительством Российской Федерации.
В целях реализации ФЗ "Об охране окружающей среды" Постановлением Правительства РФ от 31 марта 2003 г. N 177 было утверждено Положение об организации и осуществлении государственного мониторинга окружающей среды (государственного экологического мониторинга).
Экологический мониторинг осуществляется в целях:
Наблюдения за состоянием окружающей среды, в том числе за состоянием окружающей среды в районах расположения источников антропогенного воздействия и воздействием этих источников на окружающую среду;
Оценки и прогноза изменений состояния окружающей среды под воздействием природных и антропогенных факторов;
Обеспечения потребностей государства, юридических и физических лиц в достоверной информации о состоянии окружающей среды и ее изменениях, необходимой для предотвращения и (или) уменьшения неблагоприятных последствий таких изменений.
Информация, полученная при осуществлении экологического мониторинга, используется при:
Разработке прогнозов социально-экономического развития Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований и принятии соответствующих решений;
Разработке федеральных программ в области экологического развития Российской Федерации, целевых программ в области охраны окружающей среды субъектов Российской Федерации, инвестиционных программ, а также мероприятий по охране окружающей среды;
Осуществлении контроля в области охраны окружающей среды (экологического контроля) и проведении экологической экспертизы;
Прогнозировании чрезвычайных ситуаций и проведении мероприятий по их предупреждению;
Подготовке данных для ежегодного государственного доклада о состоянии и об охране окружающей среды.
При проведении экологического мониторинга решаются следующие задачи:
Организация и проведение наблюдения за количественными и качественными показателями (их совокупностью), характеризующими состояние окружающей среды, в том числе за состоянием окружающей среды в районах расположения источников антропогенного воздействия и воздействием этих источников на окружающую среду;
Оценка состояния окружающей среды, своевременное выявление и прогноз развития негативных процессов, влияющих на состояние окружающей среды, выработка рекомендаций по предотвращению вредных воздействий на нее;
Информационное обеспечение органов государственной власти, органов местного самоуправления, юридических и физических лиц по вопросам состояния окружающей среды;
Формирование государственных информационных ресурсов о состоянии окружающей среды;
Обеспечение участия Российской Федерации в международных системах экологического мониторинга.
В целях реализации постановления Правительства Российской Федерации от 31 марта 2003 года N 177 "Об организации и осуществлении государственного мониторинга окружающей среды (государственного экологического мониторинга)" в части формирования государственных информационных ресурсов о состоянии окружающей среды, обеспечения совместимости информационных систем и баз данных, расширения взаимодействия и информационного обмена между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, общественными организациями и гражданами по вопросам охраны окружающей среды был утвержден Регламент представления информации о природопользовании и состоянии окружающей среды в федеральное государственное учреждение "Российский фонд информации по природным ресурсам и охране окружающей среды МПР России".
Постановлением Правительства РФ от 23 августа 2000 г. N 622 было утверждено Положение о государственной службе наблюдения за состоянием окружающей природной среды.
Государственная служба наблюдения за состоянием окружающей природной среды организуется для наблюдения за происходящими в окружающей природной среде физическими, химическими и биологическими процессами, уровнем загрязнения атмосферного воздуха, почв, водных объектов (в том числе по гидробиологическим показателям) и последствиями этого влияния на растительный и животный мир (далее именуется - состояние окружающей природной среды) и обеспечения заинтересованных организаций и населения текущей и экстренной информацией об изменениях в окружающей природной среде, предупреждениями и прогнозами ее состояния.
Основными задачами государственной службы наблюдения за состоянием окружающей природной среды являются:
1) обеспечение проведения наблюдений за состоянием окружающей природной среды, оценка происходящих в ней изменений и прогнозирование следующих опасных явлений и факторов:
Стихийные бедствия, обусловленные погодно-климатическими причинами (наводнения, ураганные ветры, засухи, сели, лавины и т.д.);
Неблагоприятные природные условия для отдельных направлений хозяйственной деятельности (сельское, лесное и водное хозяйство, энергетика, строительство, транспорт и т.д.);
Антропогенные изменения состояния окружающей природной среды, в том числе ее химическое, радиоактивное и тепловое загрязнение, физические, химические и биологические (для водных объектов) процессы;
Изменение естественного состава природных сред;
Изменение климата;
2) обеспечение органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления данными о фактическом состоянии окружающей природной среды, ее загрязнении, а также информацией о происходящих и прогнозируемых изменениях в ее состоянии;
3) обеспечение органов и организаций, входящих в Единую государственную систему предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций, оперативной фактической и прогностической информацией о состоянии окружающей природной среды в целях обеспечения безопасности населения и снижения ущерба экономике от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера;
4) обеспечение государственного санитарно-эпидемиологического надзора Российской Федерации необходимой информацией о состоянии окружающей природной среды для решения задач социально-гигиенического мониторинга;
5) обеспечение специально уполномоченных государственных органов Российской Федерации в области охраны окружающей природной среды необходимой информацией для комплексного анализа и оценки состояния окружающей природной среды и использования природных ресурсов;
6) обеспечение заинтересованных организаций и населения текущей и экстренной информацией об изменениях в окружающей природной среде, предупреждениями и прогнозами ее состояния;
7) организация согласованного функционирования ведомственных и территориальных наблюдательных сетей с целью комплексной оценки и прогноза происходящих в ней изменений;
8) обеспечение необходимой полноты и достоверности информации о состоянии окружающей природной среды и сопоставимости этой информации на всей территории страны, оптимизация использования наземных, авиационных и космических систем наблюдений;
9) представление необходимой информации в Единый государственный фонд данных о состоянии окружающей природной среды, ее загрязнении, иные фонды и банки данных о состоянии окружающей природной среды;
10) обеспечение согласованного функционирования ведомственных и территориальных наблюдательных сетей за состоянием окружающей природной среды с аналогичными международными и национальными системами.
Для получения специализированной информации о состоянии окружающей природной среды органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления могут формироваться территориальные наблюдательные сети. Порядок и условия согласованного функционирования территориальных наблюдательных сетей в рамках государственной службы наблюдения за состоянием окружающей природной среды определяются совместным решением органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и федеральных органов исполнительной власти в соответствии с их компетенцией или органов местного самоуправления и федеральных органов исполнительной власти в соответствии с их компетенцией.
Раздел III. Юридическая ответственность за нарушение законодательства об охране окружающей среды
Глава 12. Общая характеристика юридической ответственности
§ 1. Общеправовое понятие юридической ответственности
Проблемы правовой ответственности в юридической науке занимают одно из центральных мест. Причем различные аспекты юридической ответственности раскрывались как на общетеоретическом уровне, так и на уровне различных отраслей права.
Исследованиями в области юридической ответственности в разное время занимались многие ученые-правоведы: С.С. Алексеев, С.Н. Братусь, Б.Г. Базылев, А.С. Булатов, И.Н. Веремеенко, В.Н. Горшенев, И.А. Галагин, С.Е. Донцов, Ю.А. Денисов, Ю.С. Жицинский, О.С. Иоффе, О.Ф. Иваненко, А.А. Иванов, Е.А. Крашенинников, О.Э. Лейст, И.С. Самощенко, Л.А. Сыроватская, А.И. Стахов, М.Х. Фарукшин и многие другие.
Соответствующие исследования посвящены в области охраны окружающей среды в работах С.Т. Аттакурова, В.П. Егорова, Э.Н. Жевлакова, С.Н. Кравченко, В.В. Круглова, Г.В. Миронова, В.Л. Мищенко, А. Хаджиева, Ю.С. Шемшученко, В.Л. Мунтяна, Б.Б. Розовского и других.
По исследованию этой правовой категории проделана значительная работа. Вместе с тем понятие юридической ответственности трактуется в юридической литературе неоднозначно.
К пониманию юридической ответственности как правовой категории можно выделить пять подходов.
Так, сторонники одной правовой позиции (О.С. Иоффе, М.Д. Шаргородский) утверждают, что юридическая ответственность - это мера государственного принуждения.
По мнению других (Л.С. Явич) - это процесс реализации санкции правовой нормы.
Третьи (Я.М. Брайнин) отмечают, что юридическая ответственность - это обязанность субъекта дать отчет за совершение деяния.
Сторонники четвертой точки зрения (И.С. Самощенко, М.Х. Фарукшин) говорят о том, что юридическая ответственность - это правоотношение, включающее в себя субъектов, объект и содержание.
И, наконец, пятые (С.С. Алексеев), сущность юридической ответственности видят в обязанности лица претерпевать неблагоприятные последствия за совершенное правонарушение.
А.А. Кондрашев из всего разнообразия определений юридической ответственности выделяет 3 основные концепции:*(77)
Юридическая ответственность - это реализация санкции, т.е. мера государственного принуждения, предусмотренных в правовой норме на случай ее нарушения (О.С. Иоффе, О.Э. Лейст);
Юридическая ответственность - это обязанность претерпевать определенные меры государственного принуждения и (или) дать отчет о своем противоправном поведении (В.А. Тархов, В.В. Бутнев, В.Н. Горшенев, Е.А. Крашенинников);
Юридическая ответственность - это особые правоохранительные отношения (Б.Г. Базылев).
Определяя выше обозначенные концепции, А.А. Кондрашев не соглашается с ними. По его мнению нельзя отождествлять ответственность и обязанность, поскольку это разные категории права.*(78) Это и понятно, поскольку обязанность возникает не только в силу реализации юридической ответственности.
Недостаточно обоснованной А.А. Кондрашев считает точку зрения, согласно которой юридическая ответственность выступает как мера государственного принуждения.*(79) Во-первых, потому, что в этом случае понятие юридической ответственности сужается до стадии реализации мер государственного принуждения (издания правоприменительного акта), отсекая другие стадии юридической ответственности. Во-вторых, государственное принуждение может применяться и без нарушения нормы права, в качестве принудительных норм.
Не соглашается А.А. Кондрашев и с позицией, отождествляющей ответственность с охранительным правоотношением ввиду того, что охранительные правоотношения характеризуют связь правонарушителя и компетентного государственного органа, тем самым ограничивая юридическую ответственность от отношения между правонарушителем и потерпевшим.*(80)
Раскрывая указанные правовые позиции, А.А. Кондрашев отмечает, что "каждая из них раскрывает только часть такого многогранного явления, как юридическая ответственность",*(81) При этом он предлагает свое определение рассматриваемой правовой категории - "ответственность представляет правовую связь (состояние), возникающую вследствие несоблюдения правовой нормы между участниками нарушенного правоотношения, воплощенную в установлении нормативного требования, обращенного к правонарушителю, подвергнуться государственному или общественному осуждению (порицанию), и реализующуюся, как правило, в применении государственно-принудительных средств в виде разнообразных ограничений к правонарушителю (лишение права, возложение дополнительной правовой обязанности или принуждение к исполнению неисполненной обязанности) либо в восстановлении нарушенных прав или правопорядка нарушителем под прямой угрозой использования государственного принуждения".*(82)
Таким образом, А.А. Кондрашев юридическую ответственность видит как правовое состояние, которое не может исследоваться в отрыве от объективного факта правонарушения и порождаемого им охранительного отношения. Сущность юридической ответственности он раскрыл посредством выделения его стадий. Ссылаясь на О.Ф. Иваненко*(83) , он говорит о так называемой "формальной юридической ответственности" - не существующей (до вынесения правоприменительного акта) и "действительной юридической ответственности" - существующей (после вынесения правоприменительного акта). В этом правовая позиция А.А. Кондрашева бесспорна.
Однако трудно согласиться с позицией А.А. Кондрашева в части реализации юридической ответственности, предлагающий альтернативу либо применения государственно-принудительных средств в виде разнообразных ограничений к правоприменителю, либо в восстановлении нарушенных прав. В этой связи обоснованной является точка зрения А.А. Рябова, согласно которой "юридическая ответственность применяется в совокупности с мерами восстановительного характера, т.е. тогда, когда только восстановление нарушенного права будет недостаточно".*(84) При этом восстановление нарушенных прав рассматривается не как стадия реализации юридической ответственности, а как самостоятельная категория - дополнительная обязанность, применяемая либо наряду с юридической ответственностью, либо ей предшествующая. Ярким примером может послужить выполнение нарушителями - хозяйствующими субъектами предписаний органов государственной власти об устранении нарушений, реализация которого проходит самостоятельно, независимо от вынесения постановления о назначении административного наказания по факту нарушения.
Сам А.А. Рябов юридическую ответственность определяет как "основанное на соответствующих санкциях принудительное исполнение обязанностей, возлагаемых на субъектов правонарушений правоохранительными органами государства, а в отдельных случаях и общественными организациями".*(85) Тем самым он подчеркивает в своем определении следующие моменты:
Содержание понятия санкции по смыслу шире содержания понятия юридической ответственности. При этом А.А. Рябов отмечает, что не все восстановительные санкции относятся к мерам юридической ответственности.*(86) С этим трудно не согласиться. Характерным примером может послужить санкционированное изъятие зеленых насаждений на территории поселений. Не нарушая требований законодательства в области охраны окружающей среды, на соответствующее лицо - причинителя вреда, вместе с тем возлагается дополнительная обязанность по восстановлению нарушенного состояния окружающей среды, вызванного санкционированным изъятием зеленых насаждений.
Юридическая ответственность - это реализация санкции.
Юридическая ответственность выражена в принудительном исполнении обязанностей.
Обозначенные обязанности возлагаются не только правоохранительными органами, но и общественными организациями. В последнем случае речь идет о дисциплинарной ответственности, налагаемой работодателем.
Наконец, юридическая ответственность обозначается А.А. Рябовым в качестве самостоятельного материального правоотношения.
По поводу соотношения рассматриваемой правовой категории с правоотношением, А.А. Рябов отмечает несколько подходов:
а) связь юридической ответственности с правоотношением по составу (Е.Е. Донцов);*(87)
б) юридическая ответственность как новое самостоятельное правоотношение (Ю.С. Шемшученко, В.Л. Мунтян, Б.Г. Розовский);*(88)
в) юридическая ответственность имеет место на определенном этапе правоохранительного отношения (С.С. Алексеев, Е.А. Фролов);*(89)
г) юридическая ответственность - это материальное правоохранительное правоотношение, возникающее между государством и правонарушением в момент совершения правонарушения (Б.Г. Базылев).*(90)
Анализируя имеющиеся в юридической литературе правовые позиции на природу юридической ответственности, следует заметить, что каждая из них раскрывает в большей или в меньшей степени стороны такого "многогранного явления".*(91) Определение юридической ответственности меняется в зависимости от того, в каком аспекте мы рассматриваем эту категорию, под каким углом зрения. При этом огромное значение в его раскрытии имеют соответствующие факторы: стадии юридической ответственности, отрасль права, виды правонарушений, виды ответственности и др. Эти и другие факторы, в свою очередь, играют немаловажную роль в процессе познания общеправового понятия юридической ответственности.
Структура государственного экологического мониторинга, распределение ответственности
Глобальная система основывается на системах национального мониторинга, которые функционируют в различных государствах согласно как международным требованиям, так и специфическим подходам, сложившимся в той или иной стране исторически или обусловленным характером экологических проблем.
Международные требования, которым должны удовлетворять национальные системы-участники ГСМОС, включают единые принципы разработки программ (с учетом приоритетных веществ и факторов воздействия), обязательность наблюдений за объектами, имеющими глобальную значимость, а также передачу информации в Центр ГСМОС.
На территории СССР в 70-е годы на базе станций гидрометеослужбы была организована Общегосударственная служба наблюдений и контроля состояния окружающей среды (ОГСНК), построенная по иерархическому принципу.
В обработанном и систематизированном виде полученная информация представлена в кадастровых изданиях, таких как «Ежегодные данные о составе и качестве поверхностных вод суши» (по гидрохимическим и гидробиологическим показателям), «Ежегодник состояния атмосферы в городах и промышленных центрах» и др. До конца 80-х годов все кадастровые издания имели гриф «Для служебного пользования», затем в течение 3-5 лет были открытыми и доступными в центральных библиотеках. К настоящему времени массивные сборники типа «Ежегодных данных...» в библиотеки практически не поступают. Некоторые материалы можно получить (приобрести) в региональных подразделениях Росгидромета.
Помимо ОГСНК, входящей в систему Росгидромета (Федеральной службы России по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды), экологический мониторинг осуществляется целым рядом министерств и ведомств (табл. 2).
Табл. 2. Государственные организации, ответственные за сбор и
накопление информации о состоянии окружающей среды и природоохранной деятельности в Российской Федерации
Сокращения: МПР - Министерство природных ресурсов; ГМ - Федеральная служба России по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды; СЭС - Государственная санитарно-эпидемиологическая служба (Департамент Госсанэпиднадзора Министерства здравоохранения); Зем - Федеральная служба земельного кадастра; С/х - Министерство сельского хозяйства и продовольствия России; Стр - Государственный комитет по строительству и жилищно-коммунальному комплексу; НИИ - отраслевые научно-исследовательские учреждения (в государственной собственности); Стат - Государственный комитет по статистике.
* Главным образом, строительные нормы и правила.
t Накопление и обобщение данных.
ф Основной ответственный орган - Федеральный надзор России по ядерной и радиационной безопасности.
Рис.3. Поток информации в иерархической системе ОГСНК
К сожалению, в настоящее время отсутствует полноценный обмен информацией между ведомствами, осуществляющими мониторинг, что во многих случаях приводит к дублированию усилий, снижает эффективность всей системы мониторинга и затрудняет доступ к необходимой информации как для граждан, так и для государственных организаций. В 1993 г. Постановлением Совета Министров - Правительства РФ от 24 ноября 1993 г. № 1229 было утверждено решение о создании Единой государственной системы экологического мониторинга (ЕГСЭМ), которая должна была объединить возможности и усилия различных служб для решения задач комплексного наблюдения, оценки и прогноза состояния среды в Российской Федерации .
Предполагалось, что ЕГСЭМ как центр единой научно-технической политики в области экологического мониторинга будет обеспечивать:
Координацию разработки и выполнения программ наблюдений за состоянием окружающей среды;
Регламентацию и контроль сбора и обработки достоверных и сопоставимых данных;
Хранение и анализ информации, ведение специальных банков данных, их согласование, создание межрегиональных сетей и государственной информационной системы с выходом на международные эколого-информационные системы;
Деятельность по оценке и прогнозу состояния объектов окружающей природной среды, природных ресурсов, откликов экосистем и здоровья населения на антропогенное воздействие;
Доступность интегрированной экологической информации широкому кругу потребителей.
Создаваемая ЕГСЭМ имела иерархическую структуру, как и существующая ОГСНК. В конце 90-х годов работы по созданию ЕГСЭМ велись в основном по ряду региональных проектов. В связи с упразднением Госкомэкологии и длительным реорганизационным периодом работы по ее созданию с июня 2000 г. по июль 2001 г. были приостановлены.
С 2001 г. ЕГСЭМ продолжала развиваться в регионах, где были объединены усилия органов местного самоуправления и охраны природы, приняты законодательные акты по созданию ТСЭМ - территориальных систем экологического мониторинга. В число таких регионов входят Пермская, Иркутская, Свердловская, Самарская области, республики
Татарстан, Саха (Якутия), Чувашия и другие регионы . Постановление, утверждавшее ЕГСЭМ, впоследствии было отменено Постановлением Правительства РФ от 31 марта 2003 г. № 177, в котором сформулированы цели государственного мониторинга, распределены функции между специально уполномоченными федеральными органами исполнительной власти .
В ведении МПР РФ в настоящее время находится ряд функциональных подсистем экологического мониторинга, включая мониторинг состояния недр, водных объектов, лесов, животного и растительного мира. К числу основных функций МПР, кроме осуществления государственного мониторинга, относится координация «деятельности федеральных органов исполнительной власти по организации и осуществлению экологического мониторинга», а также обеспечение «совместимости информационных систем и баз данных о состоянии окружающей среды» .
Работы в области развития государственной системы мониторинга продолжаются, в том числе, при участии международных организаций. Основные направления включают гармонизацию принципов нормирования, наблюдения, сбора, интерпретации и обеспечения доступа заинтересованных сторон к информации о состоянии окружающей среды и об источниках воздействия.
Регламентация государственных наблюдений
в сети Росгидромета
Система наблюдений в рамках государственного экологического мониторинга регламентируется самым строгим образом. Список параметров состояния окружающей среды, определяемых государственными службами, четко установлен, так же как требования к используемым средствам и методам измерений, частоте отбора проб и др.
В системе Росгидромета за качеством атмосферного воздуха населенных пунктов ведутся наблюдения со стационарных, маршрутных и передвижных (подфакельных) постов. На стационарных постах устанавливаются павильоны типа «Пост-1», «Пост-2», «Воздух», оснащенные аппаратурой для отбора проб и приборами для определения метеорологических параметров. Для постов наблюдений в соответствии с ГОСТом 17.2.3.07-86. Правила контроля воздуха населенных пунктов установлены четыре программы наблюдений: полная (ежедневные наблюдения в 1, 7, 13 и 19 часов с получением информации о среднесуточных и разовых концентрациях вредных веществ), неполная (ежедневные наблюдения в 7, 13 и 19 часов с получением информации о разовых концентрациях вредных веществ), сокращенная (наблюдения в 7 и 13 часов при температуре воздуха ниже - 45° С в местах, где содержание примесей низкое) и суточная (непрерывный отбор проб для определения среднесуточных концентраций вредных веществ). Методы пробоотбора и анализа детально описаны и регламентированы соответствующим руководством . Выбор исследуемых компонентов осуществляется в зависимости от состава и количества выбросов, класса опасности загрязняющих веществ, характерного размера города, рассеивающей способности атмосферы конкретного района. При незначительных объемах выбросов, когда приземные концентрации близки к фоновым, наблюдения можно не проводить.
В городе с миллионным населением, где расположено производство, использующее большие количества ртути, программа поста Росгидромета не включала наблюдений за этим вредным веществом. По всей вероятности, программа была сформирована с учетом декларированного еще в 60-е годы рассеяния ртути исключительно в пределах промплощадки предприятия, и сегодня использующего ртуть в технологическом процессе. В то же время соединения ртути являлись и являются типичными для городской среды и особо опасными загрязняющими веществами.
Порядок организации и проведения наблюдений за состоянием поверхностных вод определен ГОСТом 17.1.3.07-82 Охрана природы. Гидросфера. Правила контроля качества воды, водоемов и водотоков и соответствующими методическими указаниями. Разработанная система предусматривает согласованную программу работ по гидрологии, гидрохимии и гидробиологии. Пункты наблюдений устанавливают в зависимости от хозяйственного значения водных объектов, их размеров и экологического состояния. Периодичность наблюдений определяется категорией пункта.
Пункты наблюдений первой и второй категорий устанавливают в крупных городах, в районах повторяющихся аварийных сбросов и высокой загрязненности. Пункты третьей категории устанавливаются в районах расположения городов с населением менее 0,5 млн. человек (большая часть населения России проживает в малых городах), в замыкающих створах больших и средних рек и водоемов, в районах организованного сброса сточных вод, где наблюдается систематическая загрязненность воды по одному или нескольким ингредиентам (показателям).
Наблюдения за уровнем загрязнения почв носят, как правило, экспедиционный характер и выполняются в соответствии с требованиями
ГОСТа 17.4.4.02-84 Охрана природы. Почвы. Методы отбора и подготовки проб для химического, бактериологического, гельминтологического анализа на определенных площадях по регулярной сети опробования, на ключевых участках, характеризующих типичные сочетания природных условий и антропогенного воздействия, на отдельных почвенно-геохимических профилях.
Унифицированная и строго регламентированная система определяет сопоставимость данных, получаемых в сети мониторинга. Однако, в ряде случаев это приводит к тому, что выполняются анализы, результаты которых не имеют особой практической ценности, в то время как реальные проблемы могут остаться вне поля зрения службы мониторинга. В соответствии с нормативами можно использовать только стандартизованные методики, а выполнять анализы - в аккредитованных лабораториях. Это обязательно следует иметь ввиду и при организации общественного экологического мониторинга (см. раздел Выбор методов и оборудования).